摘要：人民是我们党执政的最大底气，以人民为中心是高质量立法的根本遵循。以人民为中心能够保障立法的人民性，保障立法主体的共同性，保障立法过程的科学性，保障立法成果的实效性。为此，要以让全体中国人都过上更好的日子作为高质量立法的方向遵循，要以相信人民、依靠人民作为高质量立法的方式遵循，要以保障和改善民生水平作为高质量立法的内容遵循，通过高质量立法为全面推进依法治国和国家治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。

关键词：以人民为中心；高质量立法；《习近平谈治国理政》第三卷

《习近平谈治国理政》第三卷将“坚持以人民为中心”作为一个重要专题，收入了习近平总书记2017年11月30日至2019年3月22日期间的4篇重要论述。从“我们的目标就是让全体中国人都过上更好的日子”的人民情怀到“人民是我们党执政的最大底气”的人民立场，从“始终把人民放在心中最高位置”的人民本色到“我将无我，不负人民”的赤子情怀，人民至上始终贯穿习近平总书记治国理政全过程全方面。科学立法、民主立法、依法立法是高质量立法的基本内容，其核心是坚持以人民为中心。学习《习近平谈治国理政》第三卷要准确理解坚持以人民为中心思想的内在要求，将其运用并落实到立法工作中，切实通过党的创新理论成果指导立法实践，推动立法工作，进一步提高立法质量和效率。

一、准确把握坚持以人民为中心的内在要求

坚持以人民为中心思想贯穿《习近平谈治国理政》全部卷本始终。第一卷第七专题“推进社会事业和社会管理改革发展”收入了习近平总书记七篇相关论述，第二卷第十专题“在发展中保障和改善民生”收入了习近平总书记八篇相关论述，第三卷第四专题更是直接以“坚持以人民为中心”为主题进行专门的全面深入阐释。人民立场是马克思主义基本立场，人民利益是中国共产党执政之基、力量之源，坚持以人民为中心贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的全部内容。

（一）满足人民对美好生活的向往是坚持以人民为中心的永恒课题。

《习近平谈治国理政》第三卷指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”“我们的目标很宏伟，但也很朴素，归根结底就是让全体中国人都过上更好的日子。”[1]（p134）中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展成为社会主要矛盾。2019年，我国人均GDP首次站上1万美元的新台阶，目前拥有全球规模最大、最具有成长性的中等收入群体，与此同时，脱贫攻坚取得决定性胜利，全面建成小康社会收官在即，人民对美好生活的向往比以往任何时候都要强烈、都要紧迫。正如《习近平谈治国理政》第三卷指出：以前我们要解决“有没有”的问题，现在则要解决“好不好”的问题。[1]（p133）时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。中国共产党立党为公、执政为民，坚持以人民为中心，就是要永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，就是要永远同人民想在一起、站在一起、干在一起，全面聚焦人民对美好生活的新期盼、新要求，全面聚焦美好生活的质量和层次，更加注重经济社会整体发展、平衡发展和充分发展，努力提升发展质量，努力提升服务品质，切实增强人民群众新时代的获得感、幸福感和安全感，让人民群众感受时代伟力和生活美好。

（二）尊重人民主体地位是坚持人民为中心的逻辑起点。

《习近平谈治国理政》第三卷指出：“人民是历史的创造者，人民是真正的英雄。”[1]（p139）“我们必须始终坚持人民立场，坚持人民主体地位，虚心向人民学习，倾听人民呼声，汲取人民智慧。”[1]（p142）马克思主义人民主体论以现实个人为逻辑起点，以劳动实践为实质内容，以马克思主义政党领导为根本所在，以全人类解放为终极目标，科学揭示了人类社会发展的根本动力和马克思主义人民观的实质内涵，是我们为什么要坚持以人民为中心的根源论和必然论。[2]（p101-109）尊重人民主体地位，就必须始终把人民立场作为根本立场，把为人民谋幸福作为根本使命，把实现人民根本利益作为根本价值导向。具体来说，就是要一切依靠人民。在中国共产党的领导下，从波涛万顷的辽阔海疆到物产丰富的广袤良田，从小岗村的红手印到在全球范围内率先阻断新冠肺炎疫情蔓延，这些无不饱含着中国人民的辛勤汗水，凝聚着中国人民的聪明才智。当前我们集中力量办好自己的事，构建经济“双循环”发展新格局，更要依靠人民，尊重人民主体地位和首创精神，努力挖掘蕴含在人民群众伟大实践中的无穷智慧，进而凝聚起众志成城的磅礴力量。正如习近平总书记所言：“党除了人民利益之外没有自己的特殊利益，党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”[1]（p137）尊重人民主体地位是具体的，不是抽象的，必须坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，在为人民服务的伟大实践中彰显初心使命。

（三）解决人民最直接现实的利益问题是坚持以人民为中心的实践要旨。

《习近平谈治国理政》第三卷强调：“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，把人民群众的小事当作我们的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民满意的事情抓起。”[1]（p135）“人民是党执政的最大底气，也是党执政最深厚的根基。正是从这个意义上讲，民心是最大的政治。”[1]（p137）细节决定成败，小事决定未来。坚持以人民为中心，不是宏大话语铺陈叙事，更不是胡子眉毛一把抓，必须从人民最关心最直接最现实的利益问题抓起，因为这些问题最直接关系百姓衣食冷暖，关系百姓幸福感和获得感，更关系党长期执政下的人心向背。坚持以人民为中心必须切实用好群众路线这一党的根本工作路线，掌握融媒体时代下群众工作方法，走进群众日常生活，了解群众意见要求，认真对待群众批评建议，切实关心群众安危冷暖，依法保障人民群众在经济、政治、文化、社会等各方面的各项权益，切实通过我们的奋斗让人民群众在每一个最关心最直接最现实的利益问题上感受到中国共产党执政为民的初心、用心、尽心和暖心，进而真正筑牢党长期执政的阶级基础和群众根基。

二、高质量立法须坚持以人民为中心的逻辑证成

高质量立法是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，以人民为中心是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义，推进高质量立法必须始终坚持以人民为中心。

（一）立法目标：立法的人民性。

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民。人民性规定了我国一切立法工作的方向，以人民为中心保障立法的人民性。一是以人民为中心管立法的总方向。立法牵涉社会方方面面，涉及不同群体、地区和部门的利益和需求，涉及社会经济发展的长期利益和短期利益，当这些利益和需求发生冲突的时候，以人民为中心旗帜鲜明地规定了社会主义立法的利益取舍，即立法必须跳出短期利益和局部利益的藩篱，从最广大人民的长远利益和根本利益出发进行周延式立法规定。二是以人民为中心管立法的总灵魂。修法常常牵出系列相关话题的讨论，人们或赞同或否认，甚至提出新的行动方案。现象讨论背后是社会不同价值观的博弈、竞争甚至于冲突，尤其是社会转型期和风险社会的降临，立法过程中相关价值碰撞更加明显和激烈。坚持什么样的价值观是立法的灵魂。诚然，社会允许不同价值观，但立法并不是将所有价值观简单囊括，必须有所指向，唯有以人民为中心，基于社会主义核心价值的高质量立法，立法的魂才能真正“充盈”起来。三是管根本。以人民为中心管立法的总根本。法律一经制定，便落后于时代。立法无法也不能穷尽社会生活全方面、全领域、全过程，但围绕人及其社会关系的讨论却是立法的永恒主题，抓住了以人民为中心，就抓住了立法的总根本。

（二）立法主体：立法的共同性。

高质量立法不是个别人的偶然智慧，也不是少数利益集团的意见绑架，它是面向社会共同体的公众集体智识的文本表达和确认。以人民为中心保障立法的共同性。一是众人。长期以来，我国立法深受基于权威和理性主义的影响，过于推崇专家审议在立法中的作用，[3]（p63）然而，专家个别思考无法也不可能穷尽所有问题和问题的所有方面，再加上思考本身仅是一种价值判断，而价值判断无可避免带有先见性“偏见”，一旦这种“偏见”进入立法条文势必损害立法科学性。以人民为中心将立法主体维系于最广大的人民群众，强调法律应当由全体人民制定，是众人的法而不是个别人的法，尤其是互联网时代到来，公众直接参与立法日益变得可能、可行，可极大弥补代议制立法的不足，进而最大限度保障了立法主体的多元性和共同性。[4]（p17）由此，以人民为中心推动立法过程最广泛的公众参与。二是利害关系人。以人民为中心不仅是通过“众人”的立法参与，更强调“利害关系人”的立法参与。历史唯物主义下人民是一个个鲜活的“现实的人”，是一个个有机的、具体的历史主体。马克思指出：“社会结构和国家经常是从一定个人的生活过程中产生的。但这里所说的个人……是从事活动的，进行物质生产的，因而是在一定的物质的、不受他们任意支配的界限、前提和条件下能动地表现自己的。”[5]（p71-72，92）立法公众参与中“现实的人”集中反映为同立法利益和过程广泛交叉的人，集中体现为同相关立法存在利害关系的人。现代社会，不是所有公众都有意愿也有能力参与立法，与其所有人中每个人漫不经心地参与立法，不如更加侧重特定利害关系人的高质量参与。由此，以人民为中心推动立法过程是最有效的公众参与。以人民为中心规定了立法主体的“众人”和“利害关系人”的共同联动，兼顾了立法主体的广泛性和有效性，通过立法主体的共同性助益高质量立法。

（三）立法过程：立法的科学性。

高质量立法不仅在于通过立法消弭社会分歧，凝聚社会共识，更在于通过立法过程和程序建构社会主流价值的合法性和正当性。以人民为中心保障立法的科学性。一是建构重叠共识。立法作为对社会资源和利益的二次分配，不同社会主体基于立场、利益和价值观等方面差异会有不同的立法主张，这些“异见”必须妥当处理，否则就有可能放大社会对立。坚持以人民为中心，就等于在纷繁复杂的“异见”中确立了社会最有可能接受也必能接受的价值原点，围绕法律条款怎么规定，不同社会主体以人民根本利益为基点彼此交换意见，法律不是某一方意见的垄断，而是各方观点博弈、承认和妥协的结果，即开放自己的视域同时进入他人视域，实现不同视域的融合，最终达致重叠共识，这无疑增强了立法的实体正当性。正如费伦所言“讨论是消除有限理性影响的一种方式，因为我们的想象和计算能力是有限和易犯错误的。所以，面对复杂的问题，每个人都希望通过讨论而集中其有限能力，并增加做出最佳选择的几率”。[6]（p7）二是建构合法正当。立法科学性不仅仅在于立法实体正义，更在于立法的程序正义。坚持以人民为中心，让人民群众参与立法全部过程，参与立法关键环节的关键讨论，以公开促公信，即便个别人的意见在最后立法中没有采纳，但通过一系列商谈程序，他们已然充分了解他人观点并审视其中合理性，进而反思自身意见的可能不足，即便某些观点在短期内仍然无法达成一致，但基于立法程序的公开透明和交涉自律本身就蕴含了程序内在的合法性和正当性，即立法不是个别人意志垄断的结果，而是公众广泛参与的结果；不是权力封闭运行的结果，而是权利充分运用的结果；不是先验预设的结果，而是商谈程序的结果。①以人民为中心规定了立法过程中的重叠共识和商谈程序，兼顾了实体正义和程序正义，通过立法过程的科学性助益高质量立法。

（四）立法成果：立法的实效性。

高质量立法不仅仅在于立法成果的法律效力，更在于立法成果的法律实效，即法律得到民众普遍性遵守。以人民为中心保障立法的实效性。一是立法回应民众诉求。霍姆斯大法官曾言：“法律的生命从来也不在于逻辑，而在于经验。”[7]（p8）坚持以人民为中心要求立法深入社会生活，充分体察社会脉动，关注百姓安危冷暖，聚焦公众最关心最直接最现实的利益问题，回应百姓呼声，解决现实关切，以人民为中心要求立法从群众中来，到群众中去，在具体为民办事解难题中推进“回应型”立法，最大限度地避免立法陷入空洞的逻辑臆想的危险，代之以让立法在接地气中更加科学、务实、可行并增强立法的公众认同，这就从源头上增强了立法成果的实效性。二是立法跟进民众期待。法律一经制定，便落后于时代。坚持以人民为中心要求立法与时俱进体察民情民意，根据不断变化的世情、民情动态评估法律实施效果并及时做好相关法律的立废改释，以使得立法不断满足民众新期待，解决社会新问题，服务民众新发展，创造社会新动能，反对立法僵化，更反对用僵化的立法规范社会关系，调整人们生活。以人民新需求、新期待为切入点不断保持法律的适应性，立足事物是变化发展的辩证法视角增强立法成果的实效性。以人民为中心聚焦了立法成果中的民众诉求和民众期待，兼顾了立法源头控制和动态控制，通过立法成果的实效性助益高质量立法。

三、以人民为中心推进高质量立法的路径实现

以人民为中心不仅是推进高质量立法的价值逻辑，更需要在具体路径实现上让立法“高质量”看得见。目前学界关于这方面的研究成果主要有理念上的亲民式立法、目标上的管用式立法、举措上的参与式立法、保障上的法治政府建设等，[8]虽有其意义，但总体看系统性不够，针对性不强。《习近平谈治国理政》第三卷第四专题全面阐述了以人民为中心的精髓要义，为以人民为中心推进高质量立法的路径实现提供了最新智识参考。

（一）方向遵循：让全体中国人都过上更好的日子。

高质量立法要紧扣让全体中国人都过上更好的日子为根本方向遵循。在内容上，“过上更好的日子”不仅体现在经济上，更体现在政治、文化、生态和安全等方面。例如，围绕加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，立法机关及其工作人员要深入经济领域一线，识别新问题，处理老问题，解决疑难问题，切实加强立法在加快形成新发展格局中的带动作用。围绕加强维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的社会主义民主强化立法保障机制，创新立法制度设计，让人民群众在每一次治国理政参与中拥有获得感。围绕激发全民族文化创新创造活力，培育和践行社会主义核心价值观加强立法引领，尤其是加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设。围绕人与自然和谐共生的现代化加强立法保障和实施，着力解决突出环境问题，建设美丽中国。围绕风险社会公共安全、科技安全、生物安全等方面加强前瞻性立法，尤其要强化多重安全风险叠加情况下的立法科学应对能力。在方式上，“过上更好的日子”不仅要强化立法的惩戒功能，更要重点突出立法的激励功能协同。众所周知，惩戒表征为现实或潜在不利后果，是面对不法的后果评价，同时预防未来可能的不法。惩戒是立法的固有功能，例如刑法通过刑罚手段对犯罪行为的惩戒，保障百姓安居乐业。然而，随着社会发展，要“过上更好的日子”仅是依靠立法惩戒功能远远不够，法律的激励功能要日益重视起来，同惩戒侧重于“事后罚”不同，法律激励更加偏向“事前防”。我们正处在这样的一个社会，科技创新突飞猛进，技术迭代日新月异，个体流动性加速，各种风险明显增多，社会情绪更加敏感，仅是惩戒越来越难以适应风险治理的要求，有些风险一旦发生可能是毁灭性的，惩戒无法修复风险，更无法向民众保证下一次风险不会降临。而激励将法律治理节点前移，不诉诸风险发生后如何处罚行为人，而是聚焦风险治理全过程，尤其强化风险主体守法的事前预防和日常性管理，人们遵守规则不再视为“理所应当”而是给予“额外好处”，从而激励人们进行更多的适法行为，促使社会生活更加有序，社会风险更好治理。如果说立法惩戒是消极预防，那么立法激励就是积极预防，高质量立法须将两者辩证统一起来，为满足人民对美好生活向往提供更多的法律工具选择。

（二）方式遵循：相信人民、依靠人民。

高质量立法要以相信人民、依靠人民为根本手段遵循。一是完善人大主导立法机制。人民代表大会制度是我国根本政治制度，人民通过人民代表大会行使国家权力。相信人民、依靠人民就要进一步完善人大主导立法机制。人大及其常委会要继续编制实施好五年立法规划和年度立法计划，优先将人民最关心最直接最现实的利益问题纳入立法计划；要注重吸收人大代表和专家学者等各方面力量参与法律法规起草，最大限度剔除立法过程中不合理的部门利益；进一步强化人大及其常委会在法律法规审议、表决和立法后评估等方面主导作用；在人员编制、工作经费等方面支持人大专门委员会和常委会工作机构的立法能力建设；正确处理人大主导立法和党领导立法的关系，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。法律制定和修改的重大问题和重要立法项目由全国人大常委会党组依照规定及时向党中央请示报告。二是推进立法信息依法公开。习近平总书记多次强调“依靠人民创造历史伟业”。相信人民、依靠人民就不能对人民遮遮掩掩，顾虑重重，立法不是闭门造车，而是基于信息共享的各方制定和变动特定社会规范的活动。要有专门机构负责披露、跟进和反馈立法信息；除涉及国家机密等依法不应公开情形外，立法信息应当实现最大范围的公开，公开不应局限于立法必要性、可行性的评估内容，还应包括同拟立法相关并影响公众参与的全部情况；要充分利用报纸、电视、广播和门户网站等方式公开立法的相关信息，进一步完善立法信息公开的责任机制。三是完善公众参与立法机制。习近平总书记指出：“我们党来自人民、根植人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力。”[1]（p135）相信人民、依靠人民就必须对人民言行一致，表里如一，形成更加科学合理的公众参与立法机制，助益人民有序有效参与立法。区分建制化解读立法公众参与和非建制化立法公众参与两个阶段并采取不同的立法公众参与方式。①在非建制化立法阶段中，进一步强化立法民意调查制度，加强基层立法联系点建设，进一步拓展基层立法联系点的类型，尽早把科研院所、社会工作机构和舆情监测机构等单位纳入进来，让立法更好地接地气聚民智。在建制化立法阶段，进一步完善立法公众参与程序、方式和内容。健全法律法规草案公开征求意见制度，立法草案不仅面向普通公众征求意见，更要强调面向特定群体精准化征求意见，例如面向与拟立法存在直接利害关系群体征求意见，以提高立法征求意见的针对性和有效性。完善立法听证会、论证会等制度，推进互联网、大数据技术和立法听证会、论证会等立法参与方式的深度融合，细化立法听证会包括议事规则，意见收集、整理和分析，组织保障等方面的参与程序，降低立法公众参与成本，提高立法公众参与效率和质量。健全立法公众意见反馈制度，严格反馈程序、明确反馈内容，规范反馈结论，拓宽反馈渠道，坚决清除立法公众片面参与、形式参与和部分参与的参与顽疾。[9]（p112-116）

（三）内容遵循：保障和改善民生水平。

高质量立法要以保障和改善民生水平为根本内容遵循。首先，特定弱势群体权益保障立法。特定弱势群体过上好日子是让全体中国人都过上更好日子的“木桶短板”。要以全面贯彻实施《民法典》为契机，加强对未成年人、老年人、残疾人、妇女、重病患者和刑事案件被害人等特定弱势群体权益的立法保障，组织评估现有立法在特定弱势群体权益保障中的实施情况，总结立法经验，识别立法缺陷，分析问题原因，以人民对美好生活向往为立足点，更加聚焦特定弱势群体最关心最直接最现实的利益问题，尤其要对数字经济时代下新的弱势群体权益保障问题保持极端敏锐，例如新就业形态下网约工维权难问题，[10]（p124）平台革命、零工经济背景下劳动者权益保障滞后问题，[11]（p89）以更加务实、更加精细、更具有操作性的高质量立法回应他们现实诉求，解决他们实际问题，全面增强立法的前瞻性和针对性。其次，重点民生领域保障立法。《习近平谈治国理政》第三卷将“提高保障和改善民生水平”作为专题单独辟为一章。习近平总书记指出：“必须紧扣民心这个最大的政治，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准。”[1]（p142）高质量立法必须在多谋民生之利、多解民生之忧上主动作为，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上锐意担当，紧紧围绕人民最关心最直接最现实的民生问题进行前期立法评估，在就医就学、住房就业、生态环境、交通设施、社会保障、公共卫生和食品药品安全等重点民生领域深入调研，了解民生实情，聚焦民生问题，形成立法调研报告和法律草案，推进立法在保障和改善民生水平中的行稳致远作用，解民忧、纾民怨、暖民心、促民生。最后，未来智能领域保障立法。习近平总书记2018 年在两院院士大会上指出：“科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运，从来没有像今天这样深刻影响着人民生活福祉。”[12]智能科技时代保障和改善民生水平必须聚焦科技民生，回应科技问题，构建未来法治。要以问题为导向，围绕人工智能、边缘计算、基因编辑、医疗诊断、自动驾驶、无人机、服务机器人等领域加快各类风险识别、评估和统筹治理，突出新时代智能科技立法的系统集成、协同高效，进一步强化智能科技立法的前瞻性和精准性，最大限度减少诸如深度伪造等技术滥用风险给公众带来的危险和损害，为科技创新更好服务人民对美好生活向往注入法治力量，厚植法治根基。

结语

高质量立法是全面依法治国的基础，是以良法保障善治的内在要求。学好用好《习近平谈治国理政》第三卷，要深入理解其中以人民为中心的思想精髓，做到学懂弄通，更要深刻领会以人民为中心和高质量立法的逻辑勾连和融合路径，做到学以致用。诚然，高质量立法须以人民为中心为根本遵循并不是一个新鲜的学术命题，但以《习近平谈治国理政》第三卷“坚持以人民为中心”内容精髓为逻辑起点，分析坚持以人民为中心何以彰显与何以实现高质量立法则是可能的学术增量。由此，以人民为中心的高质量立法必须“恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。[13]

参考文献：

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[6][美]詹姆斯·费伦.作为讨论的协商[M].上海：三联书店，2004.

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[9]王群.论司法解释制定中的公众参与[J].江淮论坛，2018，（5）.

[10]沈锦浩.网约工：新生代农民工就业的新选择与新风险[J].长白学刊，2020，（3）.

[11]丁晓东.平台革命、零工经济与劳动法的新思维[J].环球法律评论，2018，（4）.

[12]习近平.在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话[N].光明日报，2018-05-29（02）.

[13]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

中图分类号：D262

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2021）02-0021-06

作者简介：王群（1988—）男，法学博士，中共重庆市委党校法学教研部副教授，西南政法大学和四川省社会科学院联合培养博士后。

来源：《湖北社会科学》 2021年第2期 P21-26页